从全国范围看，劳动和社会保障类行政诉讼案件占人民法院行政案件的比重逐年上升，已经超过了传统的国土资源类，公安行政类诉讼案件。在全部的劳动和社会保障行政案件中，数量最多，问题最为突出的是工伤类行政诉讼案件，涉及工伤的认定，工伤保险待遇的核定，工伤保险费率的核定，以及签订了服务协议的医疗机构与工伤保险经办机构之间的纠纷等各个方面。与审理传统类型的行政诉讼案件不同，工伤类行政诉讼案件直接涉及社会弱势群体的权益保护问题，人民法院除应遵循行政诉讼案件审理的一般原则之外，还必须遵循社会法倾斜保护等特有原则^①。在强调依法裁判个案的同时，应着眼于通过诉讼来预防和解决社会问题，保障社会和谐、稳定、协调发展。审理中，应侧重于对劳动者权益的保护，劳动者个体利益与其他利益发生冲突时，应优先考虑保护劳动者的权益，在事实真伪不明时，实行有利于劳动者权益保护的推定，真正体现“以人为本、司法为民”。这些特点决定了工伤类行政诉讼案件在受理范围、受理条件、诉讼参与人及举证责任等方面与其他行政诉讼案件有所不同。笔者谨就此谈点粗浅看法，以期抛砖引玉。

一、工伤类行政诉讼案件的受案范围

《工伤保险条例》第53条规定：有下列情形之一的，有关单位和个人可以依法申请行政复议；对复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼：

（一）申请工伤认定的职工或者其直系亲属，该职工所在单位对工伤认定结论不服的；

（二）用人单位对经办机构确定的单位缴费费率不服的；

（三）签订服务协议的医疗机构、辅助器具配置机构认为经办机构未履行有关协议或者规定的；

（四）工伤职工或者其直系亲属对经办机构核定的工伤保险待遇有异议的。

根据该条的规定，工伤类行政诉讼案件主要有以下4种类型：

1、对劳动保障行政部门所作出的工伤认定决定不服，包括不予受理决定、认定工伤的决定、不认定工伤的决定，申请人和未申请的相对一方（既可以是受伤职工及死亡职工亲属，也可以是用工单位）都可以提起行政诉讼，人民法院都应依法受理。

2、劳动保障行政部门下设的工伤保险经办机构，即各级工伤保险局依照有关规定核定的工伤保险缴费费率，用人单位不服的，依法可以提起行政诉讼。

3、已经与工伤保险经办机械签订了服务协议的医疗机械，辅助器具配置机械认为经办机构没有履行协议或者规定的，医疗机构及辅助器具配置机械可以提起行政诉讼，而不是民事诉讼。

4、对工伤保险经办机构核定的工伤保险待遇，工伤职工或者其直系亲属有异议的，依法可以提起行政诉讼。

二、工伤类行政诉讼案件的受理条件

工伤类行政诉讼案件主要是前述4大类，且尤以工伤认定居多。但4类案件有一个共同的前置条件就是起诉之前必须先通过行政复议，对复议结论不服，才可以提起行政诉讼，简单地讲就是这4大类案件都必须复议前置。《工伤保险条例》第五十三条规定：有下列情形之一的，有关单位和个人可以依法申请行政复议；对复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。对此规定，审判实践中有不同的理解，认为第53条并没有明解规定必须先复议后起诉，并且搬出了劳动部在2003年9月23日发布的《工伤认定办法》第19条予以佐证：“职工、用人单位对不予受理决定不服或者对工伤认定决定不服，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”但笔者认为，《工伤保险条例》第53条虽没有十分明显的字眼来规定复议前置，但只要对该条文的文意作通常的理解，很明显是规定了复议前置的。综观所有的行政法规在规定是否需要复议前置时，凡是规定需要复议前置的就采用类似第53条的表述，而不需要复议前置的则一律采用“可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”的选择式的表述方式。事实上，劳动部在2004年5月18日，答复重庆市劳动局的请示^②中又解释说：他们在工伤认定办法第19条中说不要复议前置是指对不予受理不服的情形，但对工伤认定结论不服的则需要先行复议。实际上劳动部的这个解释也是勉强找个台阶，难以自圆其说。但不管怎样，根据立法法的规定，《工伤保险条例》是行政法规，其效力大于《工伤认定办法》这部部门规章。因此，笔者认为复议前置是人民法院受理工伤类行政诉讼案件的必要条件。

三、工伤类行政诉讼案件的诉讼参加人

依照《行政诉讼法》关于诉讼参加人的规定，工伤类行政诉讼案件的诉讼参加人应当归为三类：原告、被告、第三人。

1、原告：工伤职工本人，死亡职工的近亲属，用工单位、医疗机构及辅助器具配置机械都可以成为原告。其中死亡职工的近亲属包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他有扶养、赡养关系的亲属。

2、被告：作为行政诉讼的被告当然只能是行政机关或者法律法规授权的组织。工伤类行政诉讼案件的被告就是两类：即劳动保障行政部门和工伤保险经办机构。

3、第三人：如果是工伤职工或者其直系亲属起诉，则用工单位为第三人，若是用工单位起诉，则工伤职工或死亡职工直系亲属为第三人。

四、工伤类行政诉讼案件的举证责任

举证责任是法规假定的一种后果，即承担举证责任的当事人应当提供证据证明自己的主张，否则将承担败诉的法律后果。举证责任是与败诉风险紧密联系在一起的。《工伤保险条例》第19条第2款规定：“职工或者直系亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位举证责任。”劳动部《工伤认定办法》第14条：“职工或者其直系亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由该用人单位承担举证责任，用人单位拒不举证的，劳动保障行政部门可以根据受伤害职工提供的证据依法作出工伤认定结论。”《行政诉讼法》第32条，“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和依据的规范性文件。”从上述法律、法规、规章可以看出，工伤认定阶段的举证责任在用人单位，行政诉讼阶段的举证责任在被告。也就是说当案件事实真伪不明时，应当由用人单位承担举证责任。

五、工伤类行政诉讼案件审理过程中应注意的几个问题

前述4大类工伤行政诉讼案件，数量较多且审判业务中存有争议的当数工伤认定和工伤保险待遇争议引发的行政诉讼，其余两类不仅数量较少，且其判决标准也容易掌握，不再赘述。

（一）认定工伤应坚持的基本原则及具体条件

关于认定工伤的标准，《工伤保险条例》第14条、第15条、第16条作了具体规定，其基本条件即是1工作时间、2工作场所、3工作原因、4劳动关系，也就是常说的“三工一劳”。在司法实践中，对“工作时间”、“工作场所”、“因工作原因”、“与工作有关”、“因履行工作职责”的理解经常会发生分歧。为妥善处理该矛盾，在工伤认定中，应当坚持的一个基本原则是：单位对不构成工伤的主张承担举证责任。只要没有证据否定其是工伤，在排除非工伤造成伤害的前提下，即便不能直接证明完全符合工伤条件，也应认定为工伤。工伤保险法属于社会法，社会法以保护弱势群体利益为其法律精神，工伤保险补偿倾斜于受害人原则正是社会法基本原则的集中体现^③。

（二）几种特殊情况下的工伤认定

1、在上下班途中，受到机动车事故伤害的工伤认定。

《工伤保险条例》第14条第6项规定，在上、下班途中，受到机动车事故伤的均认定为工伤。根据劳动部最新的解释^④，“上下班途中”既包括职工正常工作的上、下班途中，也包括职工加班加点的上下班途中。“受到机动车事故伤害”，既可以是职工驾驶或乘坐的机动车发生事故造成，也可以是职工因其他机动车事故造成的。

2、因工外出期间，发生的工伤认定问题

根据《工伤保险条例》第14条规定，因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的，应当认定工伤。这里的“因工外出期间”既包括职工受单位指派离开本职岗位到本地其他地方、也包括出差到外地或境外。此处“因工作原因而造成伤害”既包括与工作直接有关而形成的伤害；也包括为了开展工作过程中所发生的伤害。如交通事故伤害，第三人的暴力伤害，外出期间由于不可抗力原因造成的伤害。前述情况均应认定为工伤。

3、几种视同工伤的情况

《条例》第15条规定了3种可以视同工伤的情况：第一、在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的。这里的工作时间和工作岗位两个条件必须同时具备才能视同工伤；第二，在抢险救灾等维护国家利益，公共利益活动中受到伤害的；第三，职工原在军队股役，因战、因公负伤致残，已取得革命伤残军人证，到用人单位后旧伤复发的。

（三）工伤认定的除外情形

《工伤保险条例》第16条规定了3种情形不得认定为工伤或者视同工伤。第一，因犯罪或者违反治安管理伤亡的，第二是醉酒导致伤亡的，第三是自残或者自杀的。上述三种情况下造成的伤害，即使其他情形符合认定工伤的案件，也不得认定为工伤或者视同工伤。

（四）工伤保险待遇争议案件的处理问题

工伤职工或其直系亲属就工伤保险待遇与用工单位，或者工伤保险经办机构发生争议时，都可以向人民法院提起诉讼，但与经办机构发生争议时，工伤职工只能经过复议前置后，向人民法院提起行政诉讼；与用工单位发生争议时，则只能通过劳动仲裁后，向人民法院提起民事诉讼。不同性质的争议，只能通过不同类别的诉讼来解决。

由于第三人的原因造成职工工伤，即有侵害人的情况下，工伤职工应当先向侵害人请求人身损害赔偿，再由工伤保险经办机构补足差额部分；还是工伤职工可以选择要么获得人身损害赔偿，要么获得工伤保险待遇；或者是工伤职工既可以获得人身损害赔偿，又可以获得工伤保险待遇。对此，业界众说纷纭，莫衷一是。有的地方甚至出台了具体的适用办法，明确规定工伤保险机构只负责补差额部分，工伤职工应当先请求人身损害赔偿。笔者认为，上述三者方式，第一种方式明显与工伤保险法规倾向于保护弱势群体利益的基本精神相违背，因为，若要工伤职工先提起人身损害赔偿诉讼，在侵害人暂时无力支付全部赔偿金额时，工伤职工的应得赔偿将处于一种不确定状态，其合法权益得不到充分保护。第三种方式则与工伤保险具有行政强制性的基本特征不符。这种方式虽然最大限度地保护弱势群众的利益，但长此下去，将使得工伤保险这种社会保障体系无法正常运转，反过来又会影响广大劳动者的预期权益。因此，笔者赞同第二种方式。即工伤职工可以自由选择，在工伤职工选择了工伤保险待遇时，已经支付了工伤保险待遇的经办机构和用人单位可以依法取得对侵害人的代位求偿权。这样才最大限度保护了劳动者的合法权益，又为工伤保险这种社会劳动保障体系的正常运行提供了充分保证，同时，还对侵权的第三人进行了追偿，符合公平正义的社会基本原则。

①社会法的基本原则是倾斜保护，它又包括“倾斜立法”和“保护弱者”两方面。代表性观点参见董保华、周开畅文：“也谈从契约到身份”载人大复印资料《经济法学、劳动法学》2004年第3期。

②劳动和社会保障部办公厅关于当事人对工伤认定不服申请行政复议问题的复函（劳社厅函（2004）123号）。

③胡晓义主编：《工伤保险条例精解与实务》2003年12月版第15页。

④2004年11月1日劳动部函[2004]256号关于实施《工伤保险条例》若干问题的意见。